主城9区“缺话语权” 可能导致城市规划与区域发展脱节

因为牵涉面广，城市规划向来备受关注。 资料图片

    在去年一年的时间内，重庆市政府先后两次向区县“放权”———其中包括政府投资项目审批权、基础设施规划管理权，等等。但这些获得“放权”的区县中，并不包括主城9区。

    在不久前的重庆市“两会”上，渝中区政协以政协主席安占宝为首，向大会提交了一份《加大主城区地方政府的规划“话语权”》的集体提案，呼吁规划管理机制的革新。

    “按照现行规定，渝中区的规划变动，甚至连招呼都不给我们打一个，这合理吗？”安占宝说，应该尊重全市整体规划的权威性，但作为区一级政府，至少应该对自己所管辖区的规划变动，拥有最起码的知情权和建议权。

    记者 代峥

    地方政府的困惑

    在渝中区较场口往七星岗方向沿线，几栋新修好的高楼巍然矗立，然而周围却是反差强烈的破旧房子。这些原封不动地保留着木质结构的老屋，大多修建于上世纪六、七十年代。

    “这些破房子的拆迁谁来管？最终只能落到政府头上，由政府埋单。”安占宝说。

    这种情形被重庆市渝中区建委主任乔宏称之为：“开发商净把肉吃了，只剩下啃不动的骨头。”

    乔宏是《加大主城区地方政府的规划“话语权”》提案的执笔人。在提案中，他直陈目前主城各区都普遍存在的问题：一方面是区域产业发展面临土地资源紧缺；另一方面是以前规划的商业用房却大面积闲置、基础设施不断重复建设。

    他告诉记者，从城市规划的研究到方案制订，地方政府在整个过程当中没有任何发言权，包括辖区内规划的一些变动，地方政府也可能完全不知情。

    “城市规划同区域经济、交通、产业的发展是密不可分的，如果不征求地方政府的意见则会出现很多问题。”安占宝说。

    他介绍，建设的主体一般是开发商，而一些开发商从自身利益出发，只管盖楼，对周边环境却不管不顾，余下高成本的拆迁难题甩给了地方政府。

    渝中区大坪片区就是一个典型的例子。大坪是渝中区连接沙坪坝、九龙坡和江北的交通枢纽，为众多房地产开发商所看好，争相修建住宅小区。有的开发商将原本规划中的商务楼宇悄然改变用途，修成了住宅。还有开发商总是打政策擦边球，比如修建一定规模的小区本该配建学校等公共设施，他们却刚好控制在标准以下。

    乔宏告诉记者，至今大坪小学、中学尚未解决落实，公共厕所、垃圾站等基础设施的配置不够完善，甚至连社区居委会办公场所，以及社区医疗卫生服务点都无从“插足”。

    “高九路沿线又修了那么多商品房，随着常住人口的不断涌入，今后的生活矛盾会更加突出。这些公共设施同样要地方政府来善后。”乔宏说。

    熟悉区情者缺少发言权

    这都是纸上的“规划”落到实处时，在细节上出了问题。渝中区政协主席安占宝曾任该区常务副区长，他对此也同样深有感触。

    “渝中区的某一块地该修什么，是商务楼还是住宅，或者只是搞绿化？我在这里工作这么长时间，应该最熟悉情况。”安占宝说，但是规划中，偏偏他们这些“最熟悉情况的人”，却连一点发言权都没有。

    “如果你问我江北的一块地能干什么，我肯定不知道。”安占宝说，“同样，这么大的一个重庆市，规划人员又能掌握多少具体的情况？”

    安占宝告诉记者，今年渝中区要完成120万平方米的危旧房改造，结合实际应当如何具体细化方案，到底该打造高端商务区还是修建公园、绿化带，地方政府都是很有发言权的；但现实情况是，“就连公共厕所，也得等市级规划管理部门出面指出究竟该修在哪儿”。

    在“渝中半岛城市形象设计方案”制订的过程中，也曾有规划方面的专家来找渝中区的相关人员商量。此后，该方案的规划一调再调，渝中区政府却一无所知。

    “这与当地环境、教育、基础设施等配套规划是息息相关的。”乔宏说，在制订城市规划的过程中，应考虑到辖区的承受能力，容纳多少人口，得相应配备多大规模的商业设施、建几所学校、几个垃圾站、变电站等公共设施。但在实际操作中，这些都是相互脱节的。

    目前的情况是，城市建设规划是由市规划局牵头在搞，而生态环境规划、区域产业规划和基础设施建设规划又分属环保局、发改委、建委管理。

　　上下级之间权限不清

    由于重庆直辖市的特殊管理体制，没有“地市级”政府这一中间层，便逐步形成了市直管区县、区县直管乡镇的行政体制。

    重庆行政学院一位行政体制专家认为，重庆的三级政府管理架构，对提高行政效率、降低财政负担起到了积极作用，但原本属于“地市级”政府的行政权力便向上位集中，大事小事都在市级部门办理，而不是向基层下沉。

    这就造成上下级之间权限不清，市级权力过于集中，形成了目前倒金字塔状的权力结构，尤其突出体现在规划、建设、市政、园林、交通等方面。

    主城区的经济发展一直处于全市领先水平，但是在城市规划工作上却都面临着上述问题。自直辖之后，主城9区的规划局，统一更名为“规划分局”，直接隶属于市规划局管辖。

    安占宝介绍，现在的渝中区规划分局，只相当于一个市规划局在渝中区的“受理窗口”，其人、权、财等均由市级局调配，只是工作人员的党组织关系保留在区内。

    这样一来，在具体问题上，区级分局作用的发挥就受到了制约。各项规划编制均是按照全市总体规划和市政府的要求，在市级规划管理部门的直接指导下开展。

    “市里这样做是对主城区规划重视的体现，有利于全市的总体规划布局和宏观调控。”安占宝说，但是各区在分区规划、控规、调规管理方面，也机械地套用了市级总规的管理模式，与区域产业发展规划、城市用地规划、人口控制规模、区域基础设施、文化、卫生等配套设施规划脱节。

    “市级规划管理部门本应是宏观政策的制定和监督者，但目前是大事小事都在管。”安占宝认为，应当在一定程度上弱化市级规划管理部门的权力，相应地强化区级政府的责任。

    对此，乔宏也认为，规划在区一级政府，应由当地政府统一管理。

    市级规划宜适当放权

    “我们不是想争权，而是要求政府管理透明化，想共同探讨怎样把城市建设得更好。”安占宝坦言。他介绍，除了规划之外，税务、工商、国土、药监等部门，也是由市级部门直管，在这些领域同样面临着与城市规划一样的问题。

    安占宝还建议，比如，市级规划管理部门在做某项重大决策时不妨邀请地方政府共同参与，形成联席会议制度。

    同时他认为，之所以有必要加强区级政府在规划上的话语权，是由于区政府直管的街道可以广泛收集民意，使老百姓的各种诉求在决策里得到集中反映。

    他还呼吁市级规划管理部门适当放权。前不久，市政府通过了《关于进一步实施区县扩权推进城乡统筹发展的决定》，将83项行政权限赋予大部分区县，其中就包括总体规划审批和人事编制权等，旨在激发各区县政府的积极性，提高机构运行效率。对此，安占宝强调，“应当说主城9区在城市规划方面的总体实力还要强于那些获得放权的区县。”

    乔宏认为，市级规划管理部门和区规划局在分区规划、控规、调规管理方面，应多征求区级政府意见；此外还应建立规划衔接协调机制，区级政府参加市规委会，以确保分区规划与区域产业发展规划、城市用地规划等配套设施规划有机结合。

    例如，经开区和北部新区，都是在城市总体发展规划的大框架下自行完成细化的控制性详规，前提是不突破原则。

    安占宝还表示，希望市政府在向主城区域外的区县放权的同时，也能考虑将上收的地市一级权力逐步下放主城区；从考虑公众利益的角度出发，适当听取地方政府的声音。以真正明确市、区两级政府的职责权力，即市级政府的定位是宏观调控、监督、统筹协调、提供服务，而区县政府的定位是市场监管、社会管理、公共服务等职能，从而完成权力归位。